Согласно Справки <О практике исполнения органами управления социальной защиты населения и их учреждениями законодательства о предупреждении беспризорности и безнадзорности, социальной реабилитации несовершеннолетних> за ноябрь 2002 г., <Прокуратурой области совместно с комиссией по делам несовершеннолетних при администрации Пермской области, прокурорами 11 территорий изучено исполнение вышеназванного законодательства. Особое внимание обращено на реализацию названными субъектами системы профилактики направленных в 2000-2001 гг. на места межведомственных Указаний об исполнении Федерального Закона <Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних> и законодательства о социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Отраслевым отделом и областной комиссией по делам несовершеннолетних проведены проверки состояния ведомственного контроля в комитете социальной защиты населения областной администрации и комитете по труду и социальной защите населения администрации г. Перми. Соблюдение законности в деятельности социально-реабилитационных центров (далее СРЦ) и социальных приютов, эффективность их работы проверены в областном центре, г. Березники, Пермском, Частинском, Верещагинском районе. Областной комиссией обобщены материалы проверок КДН всех муниципальных специализированных учреждений.

Происходящие в области неблагоприятные демографические и социально-экономические процессы: разводы, внебрачная рождаемость, сиротство, - в первую очередь отражаются на проживающих в области несовершеннолетних. Ослабление или утрата семейных связей, влияния родителей на детей повышают риск социально опасного положения несовершеннолетних, способствуют социальному сиротству. В условиях вынужденной бедности проживают 268 тысяч несовершеннолетних, или 41,3% детей области, положение почти 30 тысяч детей и подростков, или каждого 20, органами социальной защиты признается социально опасным.

Названные и другие социальные причины обуславливают высокий уровень безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних. За последние полтора года (2001 г. - 1 п/г 2002 г.) в органы внутренних дел за различные правонарушения, в т. ч. за бесцельное нахождение в общественных местах, уходы из семьи, доставлено 21,8 тысяч подростков. Каждый пятый доставленный нуждался в мерах государственной помощи.

В соответствии со ст. 12, 13 Федерального Закона <Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних> от 24.06.99 № 120 ФЗ (далее ФЗ № 120) оказание экстренной социальной помощи государства, психологической и медико-педагогической реабилитации, восстановление социального статуса несовершеннолетних в коллективах сверстников по месту учебы, работы, жительства, содействие возвращению несовершеннолетних в семью, - задачи и обязанности органов социальной защиты населения и их специализированных учреждений.

За 8 лет в Прикамье система социально-реабилитационных учреждений для несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации, в которой функционирует 40 различных учреждений на 1433 места. В 2001 г. ими оказана социальная помощь 9897 детям и подросткам.

Наметилась тенденция открытия социально-реабилитационных учреждений общественными, религиозными организациями (фондами) и отдельными гражданами.

Впервые за долгие годы в июле 2002 г. областным комитетом социальной защиты населения обобщены результаты пилотного проекта <Возвращение домой> с целью разработки технологии социальной работы с семьями и практики деятельности социально-реабилитационных учреждений с рассмотрением вопроса на коллегии. Инициирована разработка индивидуальных программ социально-реабилитационной работы с несовершеннолетним. Комитетом ежеквартально проводятся обучающие семинары, практикумы, стажировки для специалистов муниципальных социально-реабилитационных учреждений, разработка и установлен во всех муниципальных отделах (управлениях) социальной защиты населения компьютерная программа <Дети улиц>.

По инициативе областной КДН во исполнение постановл ения Правительства РФ от 13.03.2002 г. принят Указ губернатора Пермской области от 28.05.2002 г. № 100, утвердивший план экстренных мероприятий по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью. Создан областной оперативный штаб по контролю за деятельностью субъектов профилактики на этом направлении. В области запущен механизм еженедельного мониторинга состояния безнадзорности, сформирован пофамильнй банк детей, находящихся в социально опасном положении.

Принятые организационные меры, в некоторой степени, способствовали индивидуализации профилактической и социально-реабилитационной работы как органов социальной защиты и их учреждений, так и других субъектов системы профилактики.

В 2001 г. и 1 п/г 2002 вопросы соблюдения прав несовершеннолетних на получение своевременной социально-реабилитационной помощи в системе социальной защиты населения были предметом обсуждения на коллегиях прокуратуры области и координационных совещаниях областных и региональных правоохранительных органов при изучении органами прокуратуры состояния исполнения ФЗ <Об основах профилактики безнадзорности правонарушений несовершеннолетних>, законодательства о защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Вместе с тем, проведенные проверки показали, что деятельность органов управления социальной защитой населения (далее - СЗН) и их специализированных учреждений не в полной мере соответствует поставленным перед ними ФЗ № 120 целям и задачам своевременного выявления и профилактики безнадзорности и социально опасного положения детей и подростков. Не налажен механизм экстренного выявления, учета и проведения комплексной социальной работы с семьями и детьми, находящимися в социально-опасном положении. Заполнение банка данных внедренной в области компьютерной программе <Дети улиц> носит формальный характер.

В нарушение названного Федерального Закона специализированными учреждениями не обеспечен беспрепятственный и круглосуточный прием детей и подростков. Социальные приюты Пермского, Очерского, Александровского, Большесосновского и других районов принимают детей с 9.00 до 17.00 часов. Вопреки п. 3 ст. 13 ФЗ № 120, предусматривающего основания помещения детей в эти учреждения различными органами системы профилактики, ограничивают прием несовершеннолетних направлениями органов социальной защиты.

Согласно п. 4 ст. 13 ФЗ № 120 и примерных Положений о специализированных учреждениях:, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27.11.2000 № 896, несовершеннолетние обслуживаются в них в течение времени, необходимого для оказания им социальной помощи и их социальной реабилитации. Администрация учреждений, злоупотребляя отсутствием законодательно установленных ограничений срока содержания воспитанников, необоснованно сокращает, либо затягивает их пребывание.

Не единичные случаи выпуска детей из приютов Очерского, Соликамского районов, СРЦ г. Соликамска и г.Перми без достаточных данных полагать, что социальная реабилитация их завершена, трудная жизненная ситуация в семье ликвидирована. Нахождение воспитанников в этих учреждениях от нескольких дней до нескольких недель не позволяло администрации глубоко разобраться в причинах и условиях, способствовавших безнадзорности детей, принять должные меры к их устранению. В результате в дальнейшем, через непродолжительный период времени, подростки повторно, в том числе неоднократно, помещались в учреждения.

Преждевременно передано в семью 30% детей администрацией приюта пос. Яйва г. Александровска, более 50% детей из приюта <Ласточка> г. Губахи, каждый четвертый-десятый воспитанник СРЦ <Милосердие> и <Радуга> г. Перми. Подобное положение характерно для всех без исключения социально-реабилитационных учреждений области.

Напротив, в приютах и СРЦ Карагайского, Бардымского, Большесосновского, Горнозаводского, Кунгурского районов и городах Кунгуре, Перми, Губахе и многих других несовершеннолетние содержались до 1 года и более в отсутствии объективной необходимости. Так, Губахинским приютом <Ласточка>, <экстренная> социальная помощь Швецову Олегу оказывается с 1998 г. В этом же приюте с мая 2002 г. постоянно живут и воспитываются Лысенкова Кристина и Ковин Владимир. В СРЦ <Милосердие> и <Радуга> от 20 до 50% детей находилось более 6 месяцев.

В то же время выявлены многочисленные факты не основанного на законе помещения содержания в приютах детей и подростков. Подменяя другие органы и учреждения, в СРЦ и приюты несовершеннолетние помещались на период каникул, в связи с малой обеспеченностью родителей, отсутствием у них работы или круглосуточной работы родителей. В специализированных учреждениях Чернушинского, Карагайского, Сивинского, Бардымского, Куединского, Большесосновского, Очерского, Дзержинского, Мотовилихинского районов, г. Соликамска от 15 до 50% воспитанников находились незаконно.

Например, в течение зимних каникул находились в приюте <Вера> Прохорова Алена и по заявлению администрации школы-интерната для слабовидящих Копылов Владимир. В 2001-2002 гг. в социальный приют для детей Очерского района по тем же основаниям помещалось 14 несовершеннолетних.

Между тем, из более 3 тысяч изъятых с улиц безнадзорных детей и подростков, нуждающихся в экстренной помощи, лишь половина прошли психолого-педагогическую и медико-социальную реабилитацию в СРЦ и приютах.

В отсутствии должного взаимодействия с органами опеки и попечительства администрацией СРЦ и приютов распространены нарушения установленного ст. 122 Семейного кодекса РФ предельного месячного срока для выбора постоянной формы устройства детей, оказавшихся без родительского попечения. В специализированных учреждениях г. Соликамска, Карагайского, Чернушинского, Бардымского, Сивинского, Большесосновского, Очерского, Куединского, Дзержинского, Мотовилихинского, Орджоникидзевского районов свыше указанного срока содержалось более 200 воспитанников этой категории. При этом в отношении 33% детей имелись постановления о направлении их в интернатные учреждения. Во всех СРЦ г. Перми и отделении-приюте г. Лысьвы задержка перевода воспитанников в детские дома из-за отсутствия в них мест приобрела хронический характер.

В целом по области каждый шестой ребенок из почти 10 тысяч несовершеннолетних, получивших социальную помощь в специализированных учреждениях органов социальной защиты, содержался до 1 года и более.

17,4% воспитанников помещались в учреждения неоднократно ввиду отсутствия индивидуальных комплексных программ социальной реабилитации, разработка которых прямо предусмотрена ст. 12 ФЗ <Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних>.

Изучение причин повторного нахождения детей в названных учреждениях свидетельствует, что социальными работниками исчерпывающих мер к устранению социально опасной ситуации в семьях проводится вне взаимодействия с другими субъектами системы профилактики, а поэтому - безрезультатна. Возвращение несовершеннолетних к родителям осуществляется зачастую без достаточных оснований.

Подобный формализм в работе многих специализированных учреждений ставит детей в угрожающее для их нравственного, а подчас и физического здоровья, положение. Администрацией Частинского отделения-приюта фактически принудительно возвращены в условия безнадзорности и голода в семьях родителей-алкоголиков 5 воспитанников.

Администрация СРЦ г. Соликамска, тщательно не исследовав жилищно-бытовые условия и возможность передачи Калинина О. отцу, без согласия органа опеки и попечительства, возвратила подростка в семью. Оставаясь без контроля со стороны единственного родителя-отца, Калинин от полученной травмы лишился ног. Судом удовлетворен иск прокурора города о лишении отца родительских прав.

После незаконной передачи Карагайским приютом воспитанника Серебрякова в <гостевую семью> Дудиной, мальчик погиб в ДТП из-за бесконтрольного времяпрепровождения на улице.

Преждевременное возвращение несовершеннолетних в асоцильные семьи допускалось и специалистами СРЦ <Дом надежды>, являющегося областным методическим центром и формирующего практику работы этих учреждений. Так, несовершеннолетний житель Вере щагинского района Толпышев Е. Через 4 дня после помещения в СРЦ был передан в крайне неблагополучную семейную обстановку. Бродяжничая в течение года и вновь задержанный на Центральном рынке г. Перми, Толпышев пояснил, что сбежал из дома на следующий же день после возвращения из Центра ввиду избиения его отчимом. Аналогично Центром в асоциальные семьи возвращены несовершеннолетние Колычев Е. С. - г. Соликамск, Багунов Д. В. - г. Кунгур и многие другие воспитанники.

Выпуск несовершеннолетних из СРЦ и приютов зачастую допускался без мотивированного заключения органов опеки и попечительства и постановлений органов местного самоуправления об избрании формы устройства несовершеннолетних.

Не способствует закреплению результатов социальной реабилитации несовершеннолетних осуществляемый после выпуска детей из учреждений так называемый <социальный патронаж>. Лишь единицы родителей под влиянием социальных работников добровольно прошли антиалкогольное лечение, изменили свое отношение к детям в лучшую сторону.

Вышеперечисленные нарушения закона и упущения в деятельности специализированных учреждений существенно снижают возможности охвата социально реабилитационными услугами более широкого круга несовершеннолетних, нуждающихся в мерах государственной помощи. При наличии выявленных почти 30 тысяч детей и подростков, находящихся в социально опасном положении, и не выполнении норматива по количеству необходимых области 134 учреждений на 2685 мест, - социальную и иную реабилитацию в учреждениях органов СЗН прошла только треть из них.

Вопреки требованиям федеральных норм воспитанникам специализированных учреждений не предоставляется полное государственное обеспечение. Финансирование органами местного самоуправления содержания детей в них составляет от 52 до 80%, в том числе расходов на питание - 25-67%; медикаменты- 8-13%; одежду, обувь и другой мягкий инвентарь - от 10 до 52%, а в специализированных учреждениях Сивинского, Куединского, Соликамского района - денежные средства на обмундирование детей в текущем году не выделялись вообще. Финансовая задолженность проверенных социальных учреждений составляет почти 200 тысяч рублей.

На фоне не сбалансированного питания, при котором натуральные нормы по сокам, фруктам, рыбе и др., выполняются лишь на 30-50%, специалистами госсанэпиднадзора вскрыты факты недобросовестности работников пищеблока Куединского, Соликамского (городского), Осинского приютов при приготовлении 20-38% блюд, занижение их калорийности из-за недовложения продуктов.

В нарушение требований подпункта 3 п. 5 ст. 13 ФЗ № 120 и статей 17, 19, 23, 32 ФЗ <О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения> от 30.03.99 № 52 в специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, Чернушинского, Горнозаводского, Большесосновского, Кунгурского, Куединского, Соликамского, Осинского и других районов, не организован должный уровень медицинского обслуживания воспитанников, не в полной мере обеспечено их право на охрану здоровья и безопасные условия содержан я и воспитания.

Имеют место отступления администрацией и обслуживающим персоналом от санитарно-гигиенических норм при организации питания, питьевого режима, содержании жилых помещений.

Не исключены случаи травмирования детей, физического насилия над ними со стороны других воспитанников, а подчас, грубого и оскорбляющего обращения со стороны обслуживающего персонала. В СРЦ г. Соликамска анонимный социологический опрос воспитанников выявил случаи унижений и рукоприкладства в отношении детей сотрудниками учреждения. Только в Очерском, Куединском, Карагайском, Горнозаводском приютах 27 воспитанников получили травмы различной тяжести (переломы, сотрясения головного мозга и т. д.). В Горнозаводском приюте каждая третья травма вызывала необходимость обращения в службу <Скорой помощи>. Однако администрация названных учреждений изучение причин и условий травматизма воспитанников не осуществляет, целенаправленной работы по их устранению и наказанию виновных сотрудников не проводит.

В области повсеместно остается ненадлежащим исполнение администрацией специализированных учреждений возложенных ст. 147 СК РФ функций государственного попечения по защите имущественных интересов воспитанников на алиментное содержание, сохранение принадлежащего им имущества. В 90% личных дел воспитанников, помещенных в учреждения органами опеки и попечительства, отсутствуют сведения о закреплении и сохранении жилья.

Специалистами учреждений не принимаются меры по взысканию алиментов с родителей, лишенных родительских прав, не проводится должной работы по назначению детям пенсий по потере кормильца. Ни в одном СРЦ и приюте в нарушении упомянутого Постановления Правительства № 409 воспитанникам не обеспечено предоставление права на получение денежных средств на их личные расходы.

Несмотря на некоторую активизацию совместной с органами опеки и попечительства работы по установлению у воспитанников статуса <оставшихся без попечения родителей>, защите их личных и имущественных прав, тем не менее, положение к лучшему меняется крайне медленно. В подавляющем большинстве проверенных реабилитационных учреждений данная работа только начата. В отношении 40% несовершеннолетних правовое оформление статуса отсутствия родительского попечения недопустимо затягивается. Месяцами, нередко лишь после повторных помещений детей, социальными работниками приютов и СРЦ областного центра: <Вера>, <Милосердие>, <Радуга>. <Родник> готовились материалы на лишение родительских прав. Администрацией приютов гг. Кунгура, Губахи только через полтора года после безуспешной работы по социальной реабилитации семей приняты меры к лишению родителей родительских прав.

Правильной организации социальной реабилитации детей и семей, находящихся в социально опасном положении, восстановлению родственных связей воспитанников и межличностных отношений их со сверстниками, устранению обстоятельств детской безнадзорности препятствует отсутствие в 50-90% личных дел сведений не только о родственниках, но и родителях детей, их братьев и сестрах, об образовании.

Последствиями просчетов в организации индивидуальной социально-реабилитационной работы являются самовольные уходы детей из СРЦ и приютов, получающие в последнее время все большее распространение. Только в 2002 г. покинули названные учреждения более 200 воспитанников.

Выявленные многочисленные нарушения закона свидетельствуют о слабом ведомственном контроле, а нередко и о его отсутствии на местах со стороны муниципальных органов управления социальной защиты за деятельностью подведомственным им специализированных учреждений.

Комитетом социальной защит населения областной администрации из-за организационных недостатков, несовершенства функционального распределения обязанностей между структурными подразделениями не оказано своевременного влияния на управление социальной защитой на местах и их специализированного учреждения. Только с конца 2001 г. осуществлена работа по упорядочению и должной организации аналитической, учебно-методической и контрольной деятельности по исполнению вышеупомянутого законодательства в социально реабилитационных учреждениях системы социальной защиты.

Однако, как и прежде ведомственные проверки областного комитета социальной защиты зачастую стандартны, проводятся по разработанной схеме, глубоко не анализируют причины слабой эффективности и просчетов социальной реабилитации в отношении конкретных подростков, требуют качественного улучшения. Практические рекомендации по совершенствованию социально-реабилитационного процесса даются в единичных случаях, контроль их исполнения отсутствует.

Из-за эпизодических и узкоцелевых, поверхностных проверок специалистов комитета по труду и социальной защите населения администрации г. Перми вне поля зрения остались многочисленные грубые нарушения закона администрацией социально-реабилитационных учреждений областного центра, стихийное создание негосударственных приютов и законность нахождения в них детей.

Комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав местной администрации не обеспече ны возложенные ст. 11 ФЗ <Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних> функции контроля за обращением с несовершеннолетними в специализированных учреждениях социальной защиты, которые заформализированы и ограничены продлением сроков пребывания подростков в реабилитационных центрах и приютах. КДН не только не реагировали на не обоснованно длительное содержание детей в учреждениях, но и <санкционировали> их дальнейшее пребывание на срок до 1,5 и более лет.

Областная КДН из-за организационных недостатков в системе статистического и информационного сопровождения деятельности муниципальных комиссий своевременно не скорректировала их работу по обеспечению государственного контроля за деятельностью органов и учреждений СЗН.

Выявленные более 500 нарушений законов, допущенные органами управления социальной защиты и их учреждениями, и принятые по ним меры прокурорского реагирования - 150 представлений и протестов, привлечение к дисциплинарной ответственности 28 нарушителей закона оказались недостаточными и не позволили добиться неукоснительного соблюдения требований вышеупомянутого законодательства и прав воспитанников СРЦ и социальных приютов.

Вне поля зрения всех контролирующих и надзорных органов осталась деятельность негосударственных приютов.

Учитывая изложенное, полагали бы необходимым:

- обсудить материалы настоящих проверок на совместном заседании коллегии прокуратуры области и КДН при областной администрации с заслушиванием руководителей комитета по социальной защите населения администрации области и комитета по труду и социальной защите населения администрации г. Перми;

- направить н места совместное решение о повышении роли органов социальной защиты и их учреждений в профилактике детской безнадзорности и социально опасного положения несовершеннолетних, совершенствовании государственного и вневедомственного контроля за социально-реабилитационными учреждениями, эффективности прокурорского надзора за исполнением названного законодательства;

- внести представление об устранении выявленных нарушений законности в областной и городской комитет социальной защиты населения>.

Согласно Решения <О повышении эффективности прокурорского надзора и контроля за исполнением органами социальной защиты населения и их учреждениями законодательства о профилактике беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних, их социальной реабилитации> Коллегии прокуратуры Пермской области, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации Пермской области от 27.11.200 г., <Коллегия прокуратуры области и комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации области, рассмотрев на совместном заседании состояние исполнения органами управления социальной защиты населения и их учреждениями вышеназванного законодательства, а также межведомственных Указаний о реализации требований ФЗ <Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних>, законодательства о социальной защите детей-сирот, с заслушиванием руководителей комитетов по социальной защите населения администрации области и г. Перми, отмечают, что в условиях социально-демографического кризиса и разрастания детской беспризорности и безнадзорности реабилитационная и профилактическая деятельность органов социальной защиты и их специализированных учреждений остается низко профессиональна и не свободна от формализма. Нередки прямое неисполнение требований закона и служебных обязанностей специалистами социальной сферы, при том, что практика прокурорского надзора и государственного контроля комиссий по делам несовершеннолетних не соответствует сложившейся ситуации с социально опасным положением детей в области.

Проверки, проведенные в 24 из 40 функционирующих в области социально-реабилитационных центрах и приютах для несовершеннолетних, вскрыли многочисленные нарушения закона при приеме, содержании и выпуске детей и подростков администрацией названных учреждений, неэффективность социально реабилитационной работы и социального патр онажа несовершеннолетних их семей, слабость контроля муниципальных органов управления социальной защиты за подведомственными учреждениями.

Практически повсеместно нуждаются в усилении контрольные и правозащитные функции комиссий по делам несовершеннолетних городских и районных администраций на этом направлении борьбы с детской беспризорностью и безнадзорностью. Требуется принятие дополнительных мер к повышению действенности прокурорского надзора за исполнением вышеназванного законодательства в системе социальной защиты населения.

В целях улучшения профилактики и устранения социально опасного положения несовершеннолетних и семей с детьми, укрепления законности в деятельности органов социальной защиты и их учреждений, коллегия и комиссия по делам несовершеннолетних

РЕШИЛА:

1. Одобрить и направить прокурорам городов и районов, комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав органов местного самоуправления решение коллегии с конкретными предложениями по совершенствованию государственного контроля и прокурорского надзора по данному вопросу.

2. Внести руководителям органов управления социальной защиты населения области и областного центра представления об устранении и нарушений законов в подведомственных им специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации.

Прокурор Пермской области

А. Н. Кондалов

Заместитель Губернатора

Пермской области,

Председатель комиссии по делам

несовершеннолетних и защите их прав

Т. И. Марголина>

Уполномоченный по правам человека в Пермской области в своем выступлении отметил следующее:

1. Существует необходимость проведения аналогичных совместных заседаний, плановых и регулярных, что будет способствовать не только взаимному обмену информацией и координации деятельности, но и позволит более быстро реагировать на выявленные нарушения, предотвращая их появление.

2. Следует признать недостаточными и неполными меры, предпринимаемые органами социальной защиты Пермской области по профилактике, т. е. предупреждению, безнадзорности и беспризорности среди несовершеннолетних.

3. Отсутствует координация деятельности между органами социальной защиты, службами участковых Уполномоченных по правам человека, органами образования, здравоохранения и иными органами, чья деятельность направлена на защиту прав детей.

4. Необходимо ужесточить меры дисциплинарной ответственности руководителей различного рода социальных учреждений, допускающих нарушение прав детей в процессе их социальной реабилитации.

5. Необходимо пересмотреть роль комиссий по делам несовершеннолетних городов и районов Пермской области именно в части планового контроля за действиями всех органов по профилактике безнадзорности и беспризорности среди несовершеннолетних.

6. Необходимо усилить контроль как за созданием, так и за функционированием центров социальной помощи безнадзорности и беспризорности среди несовершеннолетних, создаваемыми различного рода общественными организациями, частными лицами, благотворительными фондами.